Илья Плеханов: Кто и как разрабатывает санкции против России и Ирана в США (20.05.2018)

Экономические санкции в виде торговых ограничений или запрета на передачу технологий – это древнейший способ давления на оппонента. Министерство финансов США, например, ввело санкции против Великобритании еще в ходе Англо-американской войны 1812-1815 годов, но новыми красками санкции заиграли в глобализирующемся мире, когда экономики и финансы стран все теснее переплетаются между собой. И особенно, когда на глобальной арене действуют один или несколько основных игроков, которые могут диктовать или пытаться диктовать свои условия остальным странам.
После начала Холодной войны США на протяжении многих лет вводили различные санкции против СССР. В 1949 году в США был принят закон об ограничении поставок стратегических материалов, оборудования и вооружений в СССР и страны соцлагеря. В 1951 году Конгресс США принял закон, по которому США могли оставить без экономической поддержки страны, не присоединившиеся к эмбарго против СССР. В 1974 году в американский закон о торговле была внесена поправка Джексона—Вэника, отменившая режим наибольшего благоприятствования в торговле, а также кредитование для стран, препятствующих эмиграции и нарушающих права человека. Под нее подпал в том числе СССР. Список санкций США против СССР, Кубы, КНДР, Китая, Ирана и ряда других стран можно продолжать долго.

России стала объектом американских санкции в марте 2014 года после событий в Крыму. Тогда санкции ввели против российских чиновников и предпринимателей, что подразумевало заморозку активов и запрет на выдачу виз. В июле 2014 года ввели так называемые секторальные санкции, когда ограничения начали затрагивать компании и банки России. Списки попавших под санкции увеличивались все последующие годы.

Если сами решения о введении санкций принимаются на политическом уровне в Белом Доме в США, то сама разработка и составление списков ложится на плечи других организаций. Ключевая из них – это Управление контртеррористической и финансовой разведки в составе министерства финансов США.

Структура Управления контртеррористической и финансовой разведки

Подразделение по изучению экономических и финансовых тенденций в жизни иностранных государств и оценке угроз национальной безопасности США в этой сфере появилось в Минфине еще в 1961 году. В 1981 году подразделение попало в перечень агентств, входящих в состав разведывательного сообщества США. Управление в разные годы носило разное название, а нынешнее получило в 2004 году, так как помимо вопросов, связанных с государственными экономиками, стало заниматься и проблемами финансирования террористических организаций, программ по созданию ядерного оружия и оружия массового поражения.

Глава управления является помощником министра финансов США и назначается напрямую президентом с согласия Сената. Минфин США таким образом является единственным министерством с собственной разведкой, которая располагает даже международными офисами в ряде стран. Количество сотрудников Управления – около 700 человек.

В состав Управления входят:

Управление по финансовым преступлениям и финансированию терроризма (Office of Terrorist Financing and Financial Crimes);
Информационно-аналитическое управление (Office of Intelligence and Analysis);
Управление контроля иностранных активов (Office of Foreign Assets Control);
Сеть контроля преступности в сфере финансов (Financial Crime Enforcement Network);
Исполнительное бюро конфискации активов (Treasury Executive Office for Asset Forfeiture).

С 2004 года Управление возглавляли Стюарт Леви (2004-2011), Дэвид Коэн (2011-2015), Адам Шубин (2015-2017) и Сигал Манделькер (2017 – по настоящее время). Первые трое мужчин ранее работали в одной и той же юридической фирме, что вызывает критику и обвинения в кумовстве и предвзятости при назначении на данный пост, и известны своими про-израильскими взглядами.

Стюарт Леви, еврей, в годы учебы в Гарварде увлекался изучением сионизма. Дэвид Коэн, который часто посещал Израиль, стал первым евреем в истории США, добившимся поста заместителя главы ЦРУ. Адам Шубин – еврей, отец которого пережил Холокост, а дедушка и бабушка были в ходе Второй Мировой сосланы в Сибирь. Сигал Манделькер и вовсе родилась в Израиле. Можно предположить, что санкции против Ирана носят пусть и очень отдаленно, но и личный характер для этих людей.

Что могут

Вопросами санкций в первую очередь занимается Управление контроля иностранных активов (OFAC), и оно представляет особый интерес.

Историю OFAC можно проследить вплоть до 1940 года, санкций против Северной Кореи и Китая в ходе Корейской войны и так далее, а свое нынешнее название OFAC получило в 1962 году.

Сегодня OFAC называют самым могущественным и самым малоизвестным государственным агентством США. В составе OFAC существует отдел целеполагания (Office of Global Targeting), который изучает каждый индивидуальный случай и определяет, какие именно лица и компании попадают под санкции. Всего в OFAC работает около 170 сотрудников.

OFAC вправе без решения суда и предъявления обвинений или доказательств на основании предположений замораживать активы, накладывать штрафы, блокировать долларовые трансакции по всему миру, запрещать деятельность на территории США, отключать интернет-сайты. OFAC составляет «черный список» людей и компаний, с которыми гражданам США и постоянным жителям страны запрещено заниматься бизнесом или иметь какие-либо дела. В списки также попадают корабли и самолеты, облуживание которых также запрещено. Можно обратиться в OFAC с просьбой о пересмотре внесения в список, но OFAC не обязано реагировать. Добиться пересмотра можно только в федеральном суде США.

OFAC решает, куда направляются деньги на замороженных счетах, так как ни одна финансовая организация не хочет иметь их на своем балансе.

Показателен один случай работы OFAC, когда в 2013 году японская компания, которая позиционировала себя в качестве продавца свежих и сушенных фруктов, сделала платеж компании в Гонконге. Компания в Гонконге производила цирконовый песок, который можно использовать при создании труб для ядерного реактора. У японцев был филиал в Иране. OFAC стало известно о трансакции, ее заблокировали, и эту информацию потом использовали для давления на Иран.

Именно в OFAC пожали в 2014 году лавры сделки с французским банком BNP Paribas, который выплатил штраф размером почти в 1 млрд долларов (из 9 млрд) за нарушение санкций по работе с Ираном и частично лишился права вести долларовые операции на год. Сделку с Ираном 2015 года в OFAC также частично относят к своим достижениям – санкции подтолкнули Иран за стол переговоров.

С марта 2014 года OFAC формирует и публикует списки лиц и компаний, которые попадают под секторальные санкции против России.

С 2012 года OFAC концентрируется не просто на выборе лиц и компаний для внесения в санкционный лист, но на поиске тех, кто ведет с ними бизнес. В ходе анти-иранских расследований, например, OFAC установила турецкую косметическую компанию, которая владела таджикской финансовой организацией, которая в свою очередь владела исламским банком в Малайзии, через который шли деньги за иранскую нефть. Такие клубки и цепочки – особый интерес для аналитиков OFAC.

Перед тем как предать огласке, против кого именно вводятся санкции или наказания, OFAC консультируется с Министерством юстиции США, дипломатическими и разведывательными службами, чтобы заранее оценить, как объявление о санкциях коснется работы коллег OFAC.

Деятельность OFAC настолько впечатляла специалистов и политиков, что в 2011 году Китай тщательно пытался собрать как можно больше информации о работе этой организации, в том числе не только для того, чтобы избежать санкций, но и чтобы создать свой аналог в Поднебесной.

Карьера

Для понимания, какую роль играет сегодня в США и в глобальном мире OFAC, можно взглянуть на карьеры выходцев оттуда. Дэвид Коэн по прозвищу «Гуру санкций» и «Финансовый Бэтмен», глава не OFAC, но всего Управления, был замминистра финансов США и стал вторым человеком в ЦРУ, его на этом посту затем сменила Джина Хаспел, которая месяц назад в итоге и возглавила Центральное разведывательное управление.

С 2006 по 2015 годы OFAC возглавлял Адам Шубин, который затем руководил уже всем Управлением контртеррористической и финансовой разведки и даже три недели побыл исполняющим обязанности министра финансов США.  В 2016 году Шубин в документальном фильме BBС заявил, что в США уже очень много лет знают о коррумпированности президента России Владимира Путина, который, по словам Шубина «обогащает своих друзей, своих близких союзников, оттесняя в сторону тех, кого не считает друзьями, используя государственные активы. Будь то российские энергоресурсы или другие государственные контракты, он направляет их тем, кто, по его мнению, будет служить его интересам, и исключает тех, кто этого не делает».

С февраля 2015 года по май этого года OFAC возглавлял Джон Смит. Новость об его уходе на днях прокомментировал сам министр финансов США Стив Мнучин и непосредственная начальница Сигал Манделькер. Они отметили, что Смит отлично поработал над санкциями против России, Ирана, Северной Кореи и Сирии, и особенно преуспел в преследовании тех, кто нарушает эти санкции. Также Смит отчитался о том, что благодаря санкциям и работе OFAC российская «Роснефть» в 2017 году свернула ряд проектов в Черном море, что в итоге повлияет на возможности компании добывать нефть.

Люди из этого ведомства попадают на самый верхний этаж власти в США и влияют на глобальные финансовые и экономические вопросы ведения внешней политики США. Внешняя политика – это теперь все больше вопрос движения денег, и санкции становятся главным геополитическим оружием.

Банки

Важное направление деятельности OFAC – это запугивание банков, которые могут хоть как-то работать с попавшими в санкционный лист компаниями, их «дочками» или с частными лицами. В том, что КНДР пошла в итоге на уступки по ядерной программе, эксперты видят плоды работы США с Китаем и тактикой OFAC, которая включала возможные штрафы для китайских банков.

До недавнего времени США накладывали санкции на небольшие китайские банки, оперирующие в приграничных с КНДР областях, например на Bank of Dandong. Но затем возникли опасения, что под санкции могут попасть и крупнейшие китайские банки, включая «большую четверку»: Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank, Agricultural Bank of China и Bank of China. А это не просто большие банки Китая, это — самые крупные четыре банка в мире. Американский JPMorgan Chase и европейский HSBC оцениваются в рейтинге S&P Global Market Intelligence ниже. Так что любые действия против этих банков окажут влияние и на Китай, и на всю глобальную экономику. Китай не мог допустить этого и оказал давление на КНДР, заставив сесть их за стол переговоров.

Первого главу всего Управления Стюарта Леви отмечают как раз за то, что он заставил частные компании участвовать в санкциях и избегать ведения дел с теми, кто попал под них, таким образом не ограничиваясь только государственными институтами воздействия на иностранных игроков. Это оказалось очень эффективным решением, особенно, что касается банков, которые работали с Ираном. Леви добивался того, чтобы связанные с Ираном трансакции не проводились, даже если на входе и выходе были неиранские банки.

В 2016 году, Адам Шубин, сожалея о сделке с Ираном, тем не менее предупреждал, что ряд санкций остаются в силе, и что любой банк, будь то банк в Германии, Китае или Сингапуре, который ведет дела с иранскими компаниями под санкциями, будет сразу же отрезан от американской финансовой системы. По мнению Шубина, все банки мира это понимают и считаются с этой угрозой. Шубин также хвалился, что может поставить на колени практически любую компанию в мире, лишив ее возможностей вести финансовые операции даже через посредников.

Таким образом, можно ожидать, что новый виток санкций против России будет также сосредоточен на российских и иностранных банковских институтах, которые проводят трансакции в интересах российских компаний и частных лиц. Можно вспомнить, что зимой этого года Управление уже ударило по латвийскому банку ABLV, третьим по размеру активов в Латвии, обвинив его в том числе и в проведении операций по счетам, связанным с Россией, после чего банк был попросту ликвидирован.

После расширения санкционного списка в апреле этого года швейцарские юристы также бросились разъяснять компаниям в Швейцарии, что делать, если кто-то из упомянутых россиян владеет акциями той или иной швейцарской фирмы, и что будет происходить, если OFAC начнет действовать согласно «Закону о противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries through Sanctions Act, CAATSA).

По условиям этого закона под «вспомогательные/вторичные» санкции попадают третьи лица, которые осуществляют или помогают российским компаниям и лицам из списка проводить «значительные» трансакции. Что именно означает «значительные» - OFAC не уточняет, но под удар могут попадать трансакции, компании и лица, которые не имеют и вовсе никакого отношения к США или юрисдикции США.

Сегодня глава Управления занимает жесткую позицию по отношению к России и Ирану и полна решимости проводить дальнейшую санкционную политику. А в самое ближайшее время у OFAC, самого могущественного агентства в США, появится новый руководитель, который будет работать в этом же русле.
20.05.2018

Илья Плеханов
Источник: http://navoine.info/ofac-ins.html




Обсуждение статьи



Ваше имя:
Ваша почта:
Комментарий:
Введите символы: *
captcha
Обновить

Вверх
Полная версия сайта
Мобильная версия сайта